民进上海市委提案：进一步关心农民工子女教育
2012-01-13
来源：人民网-中国政协新闻网 作者：包蹇
“上海的教育资源尤其是学前教育和义务教育资源正面临着严峻挑战”，民进市委在上海政协会议上递交提案，建议进一步关心进城农民工随迁子女教育。
2010年秋季，上海在全国率先实现义务教育阶段进城务工人员随迁子女全部接受免费义务教育的目标，《农民工同住子女义务教育三年行动计划（2008―2010）》顺利完成。但是，近年来义务教育阶段随迁子女由38万人快速上升至2010年的47万，3年内上升了9万人。同时，常住人口出生高峰正在到来，上海的教育资源尤其是学前教育和义务教育资源正面临着严峻挑战。
在对教育领域进行大量调研的基础上，民进市委分析认为：
一、未来若干年内，本市户籍人口波动趋势与外来人口流动趋势双重波峰叠合，外来人口与户籍人口出生数基本持平，郊区县等外来人口集中区域外来人口占全市外来人口总数的80%以上，压力尤大。
二、人口的变化趋势使传统以本地常住户籍人口儿童为对象配置教育资源的制度受到挑战。在未来五年，从学前教育到义务教育阶段，上海教育资源的供需矛盾将异常严峻。
从2007年起，上海学前教育资源开始严重紧缺，这一局面将日益加剧，预计到2015年学前教育阶段适龄儿童将达到57.44万人，需要配置19150个班级，而目前实有幼儿园班级数只有9832个，如果未来五年来新建幼儿园或扩大现有幼儿园规模，学前教育缺口将达到9318个班级。
到2015年，上海小学阶段适龄儿童将达到933500人左右，需配置班额为40人的班级约23330个，目前实有小学班级数15167，未来五年全市小学班级缺口将达到8160个。
如果初中阶段适龄随迁子女绝大部分在上海就读初中，预计到2015年，上海初中阶段适龄人口将达到612110人，约需要45人班额班级13600个，而目前初中阶段实有班级数为10467个，未来五年全市初中班级缺口将达3130个左右。
迅速增长的外来人口及其家庭化趋势，使上海的教育资源在巨大承载冲击下形成了新的等级秩序，凸显了教育的“量”与“质”之间的矛盾。既不利于随迁子女集聚的区域和学校发展，也不利于学生个人（包括在这些学校就学的户籍学生）的发展。
三、教育资源布局城郊壁垒依然存在，区级层面统筹力度有待加强；义务教育后存在就学限制，失学青少年的教育和培训需引起高度重视。
民进市委认为，随迁子女教育问题折射的是教育体制问题，尤其是财政分配体制，在整体性义务教育体制没有变动情况下，局部的改革与调整困难重重。由于户籍制度和中高考制度的限制，上海目前为止没有开放义务教育后的普通高中教育。为了顺利升学，相当一部分随迁子女在初中一二年级都陆续回到户籍所在地就学，以便尽早适应当地的教材与教学。也有部分学生迫于流出地政策，如安徽省部分市县，规定只有在本地初中连续就读两年以上才允许报考重点高中，因此，初一、初二成为在沪就读外来人员子女流出率最高的阶段。很多学校在初二年级会突然流失50%以上的学生。据学校教师反映，这些流出的学生一般都是学业成绩优秀，回户籍所在地就读高中升学有望的。学习成绩不太理想的随迁子女，因为回去就读也升学无望，遂留在上海。这也为大比例接纳随迁子女的学校教育教学管理带来了更大困难。
他们建议，上海需要直面现实，加强履行政府职能，综合配套各项政策，共同推进解决进城务工人员随迁子女的教育问题：
改变原来按照户籍进行教育规划的思路，以常住人口或者实有人口为基数来统筹规划教育资源的配置。根据常住人口基数规划配置教育资源，下大力气在城郊结合地区街镇新建教育资源。在外来人口集中的城郊结合区域，加大学前教育机构和义务教育阶段学校建设的力度。要保障郊区新城、大型居住社区等建设过程中，学校能同步规划、同步建设、同步使用。
要从提升全市人口综合服务管理水平的高度上完善随迁子女招生入学制度。从稳定就业和稳定居住的要求出发，将持有一年以上《上海市居住证》（人才引进类、投靠类、就业类，不含《上海市临时居住证》）和一年以上就业证明（以缴纳社会保险或综合保险为依据），作为进城务工人员随迁子女入学的条件。
推进城乡统筹发展，提高外来人力资源利用效率。在大力推进城市群、城市带建设的同时，要积极探索城镇居民身份向市民转化，尝试让上海周边中小城市的户籍逐步放开，使农民工可以根据自身工作状况和经济承受力，在上海和周边城市群之间有序流动，以均衡非户籍人口的分布，提高外来人力资源的利用效率。
对上海市各区财政用于义务教育的部分资源实行全市统筹。规定各区县财政支出的一定比例用于义务教育投入，其中的一半实行全市统筹；市统筹经费可按全市统一的生均经费标准和各区小学和初中的在校学生数下达到各区。
加大对以招收随迁子女为主民办小学的扶持力度，逐步提高教育质量。继续加大对随迁子女义务教育的专项经费投入，改善以招收随迁子女为主民办小学的办学条件，要对现有以招收随迁子女为主民办小学进行规模控制，逐渐消除以招收随迁子女为主民办小学班额过大、学校超载的现象，不断提高公办学校吸纳随迁子女的比例。
真正贯彻执行有教无类的教育思想，平等公正的对待每一个孩子，采取措施促进本地学生和随迁子女相互交流、互相学习，取长补短，禁止歧视性的单独编班。同时要加强和学生家长的联系，发挥社区的社会融合功能，加大这方面的公共资源投入，使他们从社区得到相应的文化产品和服务。
提高以招收随迁子女为主民办小学教师的待遇。使以招收随迁子女为主民办小学的合格教师年收入上一个台阶，保障以招收随迁子女为主民办小学教师能够与公办学校教师一样参加专业培训、一样缴纳社会保险（可以从先缴纳养老、医疗和工商保险开始）、一样参加职称晋升和评优评先。
进一步改善以招收随迁子女为主民办小学的教育设施，应按同类公办学校的标准，配齐图书和实验器材。通过加强以招收随迁子女为主民办小学的督导、教研指导、年检和办学绩效评估等措施，通过5年左右时间的努力，使以招收随迁子女为主民办小学教育质量与公办学校基本持平。
做好义务教育阶段后中职教育进一步开放的工作，实现中高职贯通，引导随迁子女进入上海中职和高职。我国当前的高校招生工作政策，强调高中毕业生在户籍所在地参加高考。如果向随迁子女开放高中阶段教育，这些学生必然面临无法参加上海高考的制度性障碍。今后，要进一步扩大中职校招收随迁子女的人数。同时，争取在“十二五”期间实现中高职的贯通，中职三年，高职两年，实行3+2的职业教育培养模式，有序向随迁子女开放。
除了学校通过“家长学校”等方式，对家长如何教育孩子进行指导之外，还要充分发挥社区、居委会以及社会组织的力量，形成工作上的合力。目前，农村进城务工人员还没有进入社区管理的视野，属于中心城区的边缘人群，政府在这方面还有很大的服务空间。另外，政府可以扶持一些有资质的社会组织，由他们加强对农村进城务工人员文化培训和家庭教育指导。
2010年秋季，上海在全国率先实现义务教育阶段进城务工人员随迁子女全部接受免费义务教育的目标，《农民工同住子女义务教育三年行动计划（2008―2010）》顺利完成。但是，近年来义务教育阶段随迁子女由38万人快速上升至2010年的47万，3年内上升了9万人。同时，常住人口出生高峰正在到来，上海的教育资源尤其是学前教育和义务教育资源正面临着严峻挑战。
在对教育领域进行大量调研的基础上，民进市委分析认为：
一、未来若干年内，本市户籍人口波动趋势与外来人口流动趋势双重波峰叠合，外来人口与户籍人口出生数基本持平，郊区县等外来人口集中区域外来人口占全市外来人口总数的80%以上，压力尤大。
二、人口的变化趋势使传统以本地常住户籍人口儿童为对象配置教育资源的制度受到挑战。在未来五年，从学前教育到义务教育阶段，上海教育资源的供需矛盾将异常严峻。
从2007年起，上海学前教育资源开始严重紧缺，这一局面将日益加剧，预计到2015年学前教育阶段适龄儿童将达到57.44万人，需要配置19150个班级，而目前实有幼儿园班级数只有9832个，如果未来五年来新建幼儿园或扩大现有幼儿园规模，学前教育缺口将达到9318个班级。
到2015年，上海小学阶段适龄儿童将达到933500人左右，需配置班额为40人的班级约23330个，目前实有小学班级数15167，未来五年全市小学班级缺口将达到8160个。
如果初中阶段适龄随迁子女绝大部分在上海就读初中，预计到2015年，上海初中阶段适龄人口将达到612110人，约需要45人班额班级13600个，而目前初中阶段实有班级数为10467个，未来五年全市初中班级缺口将达3130个左右。
迅速增长的外来人口及其家庭化趋势，使上海的教育资源在巨大承载冲击下形成了新的等级秩序，凸显了教育的“量”与“质”之间的矛盾。既不利于随迁子女集聚的区域和学校发展，也不利于学生个人（包括在这些学校就学的户籍学生）的发展。
三、教育资源布局城郊壁垒依然存在，区级层面统筹力度有待加强；义务教育后存在就学限制，失学青少年的教育和培训需引起高度重视。
民进市委认为，随迁子女教育问题折射的是教育体制问题，尤其是财政分配体制，在整体性义务教育体制没有变动情况下，局部的改革与调整困难重重。由于户籍制度和中高考制度的限制，上海目前为止没有开放义务教育后的普通高中教育。为了顺利升学，相当一部分随迁子女在初中一二年级都陆续回到户籍所在地就学，以便尽早适应当地的教材与教学。也有部分学生迫于流出地政策，如安徽省部分市县，规定只有在本地初中连续就读两年以上才允许报考重点高中，因此，初一、初二成为在沪就读外来人员子女流出率最高的阶段。很多学校在初二年级会突然流失50%以上的学生。据学校教师反映，这些流出的学生一般都是学业成绩优秀，回户籍所在地就读高中升学有望的。学习成绩不太理想的随迁子女，因为回去就读也升学无望，遂留在上海。这也为大比例接纳随迁子女的学校教育教学管理带来了更大困难。
他们建议，上海需要直面现实，加强履行政府职能，综合配套各项政策，共同推进解决进城务工人员随迁子女的教育问题：
改变原来按照户籍进行教育规划的思路，以常住人口或者实有人口为基数来统筹规划教育资源的配置。根据常住人口基数规划配置教育资源，下大力气在城郊结合地区街镇新建教育资源。在外来人口集中的城郊结合区域，加大学前教育机构和义务教育阶段学校建设的力度。要保障郊区新城、大型居住社区等建设过程中，学校能同步规划、同步建设、同步使用。
要从提升全市人口综合服务管理水平的高度上完善随迁子女招生入学制度。从稳定就业和稳定居住的要求出发，将持有一年以上《上海市居住证》（人才引进类、投靠类、就业类，不含《上海市临时居住证》）和一年以上就业证明（以缴纳社会保险或综合保险为依据），作为进城务工人员随迁子女入学的条件。
推进城乡统筹发展，提高外来人力资源利用效率。在大力推进城市群、城市带建设的同时，要积极探索城镇居民身份向市民转化，尝试让上海周边中小城市的户籍逐步放开，使农民工可以根据自身工作状况和经济承受力，在上海和周边城市群之间有序流动，以均衡非户籍人口的分布，提高外来人力资源的利用效率。
对上海市各区财政用于义务教育的部分资源实行全市统筹。规定各区县财政支出的一定比例用于义务教育投入，其中的一半实行全市统筹；市统筹经费可按全市统一的生均经费标准和各区小学和初中的在校学生数下达到各区。
加大对以招收随迁子女为主民办小学的扶持力度，逐步提高教育质量。继续加大对随迁子女义务教育的专项经费投入，改善以招收随迁子女为主民办小学的办学条件，要对现有以招收随迁子女为主民办小学进行规模控制，逐渐消除以招收随迁子女为主民办小学班额过大、学校超载的现象，不断提高公办学校吸纳随迁子女的比例。
真正贯彻执行有教无类的教育思想，平等公正的对待每一个孩子，采取措施促进本地学生和随迁子女相互交流、互相学习，取长补短，禁止歧视性的单独编班。同时要加强和学生家长的联系，发挥社区的社会融合功能，加大这方面的公共资源投入，使他们从社区得到相应的文化产品和服务。
提高以招收随迁子女为主民办小学教师的待遇。使以招收随迁子女为主民办小学的合格教师年收入上一个台阶，保障以招收随迁子女为主民办小学教师能够与公办学校教师一样参加专业培训、一样缴纳社会保险（可以从先缴纳养老、医疗和工商保险开始）、一样参加职称晋升和评优评先。
进一步改善以招收随迁子女为主民办小学的教育设施，应按同类公办学校的标准，配齐图书和实验器材。通过加强以招收随迁子女为主民办小学的督导、教研指导、年检和办学绩效评估等措施，通过5年左右时间的努力，使以招收随迁子女为主民办小学教育质量与公办学校基本持平。
做好义务教育阶段后中职教育进一步开放的工作，实现中高职贯通，引导随迁子女进入上海中职和高职。我国当前的高校招生工作政策，强调高中毕业生在户籍所在地参加高考。如果向随迁子女开放高中阶段教育，这些学生必然面临无法参加上海高考的制度性障碍。今后，要进一步扩大中职校招收随迁子女的人数。同时，争取在“十二五”期间实现中高职的贯通，中职三年，高职两年，实行3+2的职业教育培养模式，有序向随迁子女开放。
除了学校通过“家长学校”等方式，对家长如何教育孩子进行指导之外，还要充分发挥社区、居委会以及社会组织的力量，形成工作上的合力。目前，农村进城务工人员还没有进入社区管理的视野，属于中心城区的边缘人群，政府在这方面还有很大的服务空间。另外，政府可以扶持一些有资质的社会组织，由他们加强对农村进城务工人员文化培训和家庭教育指导。