关于完善上海养老财政扶持政策的建议

民进上海市委会

　　截至2010年底，上海市60岁及以上户籍老年人口占户籍人口总数达23%，人口老龄化位列全国之最。面对老年人口快速增长、家庭日益小型化、空巢化所产生的传统家庭养老矛盾日益突出的严峻挑战，上海养老财政政策坚持“政府主导、部门协作、社会参与”方针，十一五期间为构建“9073”养老服务体系，加大了财政扶持力度，促进了养老机构的快速发展，但养老财政扶持政策仍然存在亟待解决的问题。

　　一、主要问题

　　1、财政扶持“９０７３”投入结构失衡。

　　一是强化机构建设，居家养老扶持力度偏弱。二是硬件设施投入比重大，软件服务投入比重小。三是市区投入比重大，农村投入比重小。

　　2、养老供需不匹配与结构性短缺并存。

　　一是中心城区养老床位紧张、郊区供过于求。二是养老和医疗投入各自为政，缺乏财力统筹和资源有效配置。

　　3、养老服务人员短缺日趋严重。

　　由于养老护理人员工作时间长、劳动强度大，养老机构服务人员总数绝对短缺，符合专业要求的居家服务人员相对短缺，服务人员流失成为行业普遍现象。

　　二、相关建议

　　（一）倡导中华传统养老理念，实行财政扶持的战略调整。

　　1、弘扬传统美德，倡导中国特色的养老理念。

　　养老财政政策要根植于中华传统文明，在全社会倡导中国特色的养老理念，弘扬“孝”、“爱”、“寿”养老“三字经”。

　　2、调整财政扶持战略重点，实现公共投入的三大转变。

　　十二五期间上海养老财政扶持政策战略重点，应以“适度普惠性”和“有选择性”相结合，并实现三个转变，第一，从侧重机构养老向社区养老转变，即将服务的对象逐渐从养老院的“床”转移到社区和居民的“家”；第二，从侧重硬件投入向软件健全转变，即服务的方式逐渐从硬件设施“点的集聚”转移到软件服务于更多受益老人“面的发散”；第三，从养老硬指标向注重养老文化建设转变，即服务内容逐渐从“物质护理”转移到“物质和精神护理”并举。

　　构建以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务框架，满足老年人多层次、多样化的养老服务需求，让老年人安享晚年生活，共享经济社会发展成果。

　　3、财政扶持深化9073格局，注重内部结构调整。

　　其一，机构养老投入从外延扩张型，转变为比例维持兼内涵建设。机构养老在继续适量地增加养老的床位数外，重点要放在提高服务质量和可持续发展上来。重点发展以生活护理为主要功能的养老机构，特别是发展失智（痴呆）老年人护理机构，满足生活不能自理老年人的护理需求；适度发展以生活照料为主要功能的养老机构，满足一部分老年人日常生活照料需求；探索发展以自助服务功能为主的老年人公寓，满足多层次养老需求。

　　其二，居家养老扩张建设与深化服务并举。发展“普惠型”的居家养老基本设施和服务功能，一方面尽量承接机构养老，做好增量部分的需求供给，以减少机构养老压力，同时提高养老的社会环境质量；另一方面，要把一些服务拓展到90%自我养老和家庭养老成员中，提高社区养老服务的辐射和覆盖能力。

　　其三，开发居家养老和机构养老的管理软件。建立覆盖市、区、街道、居（村）民委员会四级的养老信息网络管理系统，促进政府管理向科学化、规范化、智能化方向发展。

　　（二）鼓励居家养老的政策导向，探索养老服务长效机制。

　　1、鼓励居家养老，确立长期护理的政策导向。

　　应确立长期护理政策导向，鼓励家庭和社区提供长期护理服务，尽量以社区护理取代机构护理。财政负责提供保基本、广覆盖的长期护理服务；商业性长期护理保险应致力于保障较高消费的长期护理服务。老年人长期护理的目标是去医院化、去机构化，属地养老化，按照可用性，充足性，适宜性，接受性和便利性“5A”原则，建立以需求照顾为中心、家庭为主、社区为基础的长期护照服务体系。

　　2、加大居家养老财政扶持力度，提高大众型养老服务供给内容和品质。

　　确立居家养老服务的核心定位，重点加大对社区居家养老服务扶持力度，并逐步向家庭养老人群辐射。财政扶持重点是扩大和深化大众型居家养老服务，大众型养老服务主要针对有稳定收入的老龄群体，要注重养老服务供给的品质，努力缩小社会化养老服务与家庭生活的距离。通过政府服务购买，拓展菜单式、组合式的养老服务内容，推进服务项目化、集约化、专业化运作，提升大众型养老服务水平。其服务内容包括：

　　一是打造“30分钟养老服务社区”，借鉴日本“地区综合护理服务系统”，在距离大概30分钟车程为半径的社区内，建设配备小型养老护理、服务设施的新型服务社区，推行小规模多功能型居家养老照料和登门护理服务功能。

　　二是提供长期护理服务，包括上门照料服务、一般照顾服务、中级护理服务、出诊看护服务、医疗护理服务、临终关怀服务在内的大众型养老服务供给层次，满足工薪阶层老龄群体的多元化养老服务需求。在社区内发展小规模的机构护理（50张床位以下）为老年人提供长期护理服务。

　　三是日间照料服务，为社区老年人提供个人照顾、临时寄养、保健康复、交通接送等日间居家养老服务，形成和完善对半失能老人和高龄老年人的“白天入托接受照顾，晚上回家享受家庭生活”的社区照顾模式。

　　3、财政补贴要推进互助养老模式创新，为社区和家庭养老创造良好的条件。

　　一是财政资金要正视非正规照料的作用。养老服务体系涵盖了正规的服务以及非正规的服务（家庭成员、亲戚和邻居提供），在社区养老费用偿付和补贴中，应以服务券等补偿形式考虑非正规人员服务。特别是农村地区，亲戚和邻居照料更加符合因地制宜、老人接受力的需求。

　　二是鼓励发展独居老人自助、互助养老模式。探索因地制宜发展多模式的社区养老服务格局。深化独居老人结对关爱工作，完善关爱网络、丰富关爱内容、创新关爱措施，形成长效管理机制。例如利用居住面积较大的独居老人居室建立老人温暖屋相互照料等，并予以相关的政策和资金保障。重视和支持社区助老志愿者为老服务工作，鼓励和引导社区志愿服务组织、社区居民积极开展各类助老服务，不断开拓社区助老志愿服务新领域。

　　三是大力建设社区为老服务设施，包括医疗保健设施，活动、健身设施，增加多层住宅电梯、老人轮椅通道等无障碍设施和信息化设施，为大多数老人生活自理和基本自理创造良好的社会环境。

　　（三）以需求为导向，提高养老扶持政策的针对性和效率水平。

　　1、发挥政策引导作用，改善供需不平衡和部分设施利用率不足局面。

　　基于城乡级差地租和设施利用不平衡的现实，财政政策要充分发挥对市场需求的调节和杠杆作用，实现市区与郊区养老服务资源的统筹。一是增加市区老人到郊区养老院的补贴，降低个人自理部分价格，吸引市区老人向郊区养老院转移。二是优先对郊区大型、新建养老院增加内设医疗机构，纳入医保联网结算，享受医疗账户段和个人自负段资金结算，以及附加基金段的资金结算，引进专家医生定期入院巡医，解除老人郊区就医担忧。三是选择郊区整幢空置养老院改造成当前比较紧缺的、集中收治失智老人护理院。

　　2、城乡统筹注重针对性，采取差别化扶持措施。

　　城市养老扶持政策要加强社会资源整合，充分挖掘现有的医疗、康复、活动室等资源，以优惠政策吸引旧厂房、旧设施改建多功能养老设施，形成一批配套完善、服务辐射能力强的居家养老服务设施，使城区老年人不出远门就能享受到全方位、个性化的养老服务。郊区加强农村地区居家养老网络建设，大力扶持村级居家养老服务点，形成区、镇、村三级服务网络。从农村地区老年人的实际需求出发，积极发展形式多样的村级居家养老服务，探索一套适合农村地区特点的社区居家养老服务供给模式。

　　（四）提高服务人员收入，强化专业化服务队伍建设。

　　1、提高服务人员补贴投入，探寻扩大就业和壮大养老服务队伍结合路径。

　　按有关薪酬参考标准增加养老服务补贴标准，逐步提高各类养老服务人员工资和福利待遇，激发为老服务积极性。继续实行养老队伍建设和扩大再就业工程相结合政策，建立机构养老、居家养老和社区助老服务队伍建设计划，按1：3或1：5标准配备机构养老和居家养老服务队伍，按1：35标准配备独居老人助老协理员关爱队伍。适当放宽招收政策条件，引入外地人员充实养老服务队伍；建立激励机制，对先进助老组织、优秀志愿者进行表彰，给予一定的补贴或奖励，扩大志愿者服务队伍。

　　2、深化职业培训，提高养老专业化服务水平。

　　继续提供岗位培训补贴和社区养老服务实训、实习、见习基地，加强养老服务专业化、职业化建设，鼓励支持各类养老服务机构及社区大力引入医疗康复、心理咨询、临终关怀、社会工作者等专业服务人员从事为老服务。鼓励有条件的中等职业学校或职业教育培训机构设立养老服务相关专业，培养老年学、管理学、社会学、心理学、护理学等方面的专业人员，推进养老服务工作专业化、规范化。