关于完善本市基本公共教育服务 非政府提供方式的几点建议

民进上海市委会

　　《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》明确指出，在今后十年内要“建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化”，《上海中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》也同样把推进基本公共教育服务均等化纳入未来上海教育改革和发展的重要日程。基本教育公共服务均等化成为我国乃至世界教育改革和发展的重要议题。

　　从世界各国的探索和实践看，基本公共教育服务非政府提供的方式或政府购买的公共教育服务内容各不相同。从购买教育服务是否为核心教育服务看，非政府提供服务可以划分为核心教育服务（课程、教学、学校管理等）和非核心教育服务（如校车接送、供应午餐和食物、清洁卫生等）；从购买教育服务是某项还是整套教育服务看，非政府提供服务可以划分为整套教育服务和单项或某几项教育服务。

　　我国浙江省瑞安市、长兴县的“教育券”，上海的委托管理等探索，打破了政府是公共教育服务唯一提供者的固有观念，让市场主体参与到公共教育服务中来。上海浦东新区开展委托管理、购买学位、购买评估等的探索和实践，促进了基本公共教育服务多元化供给，在全国产生了重大影响。

　　一、基本公共教育服务非政府提供方式的益处

　　上述基本公共教育服务非政府供给方式为政府创新了教育资源配置机制，提高了管理服务水平，培育了非政府专业中介机构或组织，提高了学校的办学水平，满足了人民群众多样化的教育需求。

　　（一）政府降低了教育服务供给的成本和价格，提高了服务供给的质量，减少了政府运作的人力和设施成本，促进了政府教育职能的转变。

　　（二）承担服务供给的社会组织可以对市场环境和客户的要求做出快速反应。

　　（三）社会组织的资金来源与其服务表现直接挂钩，有助于克服服务提供中的官僚主义。

　　二、政府购买基本公共教育服务存在的问题

　　就目前而言，非政府提供方式基本上是通过政府购买的方式来进行的。从我们对上海民办中小学、上海民办农民工子女学校的调查研究来看，政府购买基本公共教育服务中还存在的不少问题。

　　（一）购买行为“内部化”，基本公共教育服务提供者成为政府部门的延伸。

　　由于我国非政府社会组织或机构发育、发展晚，相当一部分社会中介机构或组织如各区县的教育评估中心或评估事务所并非独自成长起来的社会中介机构，往往是由作为服务购买者的地方政府发起或倡导成立的，甚至有些中介组织是在接到特定购买任务后才专门成立的。这种情况导致了购买服务行为的“内部化”，并带来了服务提供质量、服务价格或成本的合理性、政府购买资金透明度等一系列问题。

　　（二）服务购买标准不清晰，政府责任比较模糊。

　　政府在购买基本公共教育服务时，对于自己必须购买哪些服务、不需要购买哪些服务，缺乏明确的规范和标准。如向以招收务工人员随迁子女为主的民办学校购买服务的成本到底是多少，迄今缺乏成本补贴标准；对承担义务教育职能的民办中小学按照什么标准购买服务，也没有确切的规范。因此，在实践中，政府往往是普惠式地向民办学校购买服务，而不论服务的质量如何。结果，政府支付了一些本来不应该支付的费用，甚至还有个别的私人性服务（我们在私人举办的民办随迁子女学校已经发现这种情况）。

　　（三）服务评价和监督体系不健全，服务成本难以控制。

　　政府购买基本公共教育服务的绩效评价体系一般应包括：购买公共教育服务的效率评价体系――一定量的财政资金是否购买了尽可能多的公共服务，购买公共服务的效果评价体系――公共教育服务的享用者是否满意。就目前我国尤其是上海的探索看，这两个体系基本处于缺失状态，这将导致政府在一定程度上可能失去对服务的监督与控制。

　　三、改进基本公共教育服务非政府提供方式的对策建议

　　（一）加强制度建设，构建政府向社会组织购买基本公共教育服务的制度体系。

　　明确政府购买基本公共教育服务的范围和标准，建立政府分类购买公共教育服务的制度，完善社会组织承接公共教育服务的资质认证办法；健全政府购买公共教育服务的方式和程序、政府购买公共教育服务的招投标办法；制定政府购买公共教育服务的绩效评估方式和标准，建立社会组织提供基本公共教育服务的退出机制、政府购买公共教育服务的听证制度等。

　　（二）建立多方责任关系，通过合同契约规范公共教育服务行为。

　　一是要通过契约方式规范政府与社会组织之间的关系。政府主要是制定公共教育服务政策，确定公共教育服务项目的内容和标准，承担财政责任和评估监督责任；社会组织负责公共教育服务的提供，对教育服务过程中出现的问题，社会组织根据契约承担相应责任。

　　二是社会组织与服务对象之间要建立明确的服务关系。在不需要政府直接参与的公共教育服务类型中（如教育评估），社会组织（如教育评估机构）应进一步同服务对象（如学校）之间建立明确的服务关系。

　　（三）建立健全公共教育服务购买法定流程。

　　建立政府购买公共教育服务的规范程序和制度，促进公共教育服务效率的提升和维持稳定的供给关系。严格区分公共教育服务购买者和提供者的角色，使用公开、竞争的方法选择更好的教育服务提供者。政府购买公共教育服务的流程一般应包括：明确需求、制定规划，公开招标、签订合同，项目实施、监督管理，评估服务、后续跟进等。

　　（四）建立评估监督体系，保障公共教育资源的有效利用。

　　在向社会组织购买公共教育服务的过程中，政府需要建立起服务项目实施的动态管理和监督体系。政府评估签约机构或组织，可聘请独立机构评估签约机构的表现，确保签约机构具有执行服务契约的能力；对教育服务提供者确定适当的绩效指标以及相应的激励和约束机制；对信誉好的机构或组织签订服务购买长期合同，给予相当程度的自主办学权力。