关于培育发展本市公益性社会组织的三点建议

民进上海市委会

　　近年来，上海的社会组织，尤其是公益性社会组织发展态势良好，市政府《鼓励本市公益性社会组织参与社区民生服务指导意见》（沪府办发〔2009〕46号，以下简称《指导意见》）有新思路新举措。为推进《指导意见》的实施，提三点建议。

　　一、争取在法规建设上领先，确立社会组织的法律地位

　　1、问题：社会管理必须有法律保障。我国没有《结社法》之类的基础性法律，且不会在短期内产生，现行的一些程序性法规，主要用于管理社会组织行为，而不是规范社会组织法人制度，在社会组织的属性、权利和义务等基本问题上，行政管理缺乏统一依据，部门各自理解，政策不配套，配合不顺畅。比如，审批还是登记？应该审批什么？谁是主管？如何计税？如何认定其人事和财产权？如何认定其从业人员的社会保障？等等。这些基本问题大家都有认识，但没有法规保障，建设力度自然就很有限。

　　2、建议：有关部门启动《上海社会组织管理条例》研制工作。以宪法为依据，从保障社会组织发展的需要出发，总结实践经验，包括《指导意见》中蕴涵着的许多建设性的想法，尽可能完整地规定社会组织的法人制度，为行政管理提供比较全面的依据。

　　3、说明：其一，从事实上来说，上海的经济发展阶段，必须要有与之相适应的社会法制建设，这不仅是社会稳定的需要，也是经济发展活力的需要，而上海没有社会组织管理的法规。上海的社会，变化快于整合，而整合又不能强制，要有制度性疏导，要有体制保障，让市民把社会组织起来。

　　其二，从观念上来说，改革需要上下级合作。社会矛盾与建设总是发端于基层，社会现象总超出法规和政策，依法行政不等于无法不治，错法也要在实践中纠正。我国的居民委员会制度，就是上海最先实践，后得到中央领导赞许并成为法律的。上海要像发展市场经济、培育非公有制企业那样，主动开拓，科学决策，使社会组织健康发展，实现企业、政府与社会组织协调发展的新格局。

　　二、实施行政指令，转变政府基本公共服务职能，培育公益性社会组织发展

　　1、问题：公益性社会组织是指从社会整体利益出发、向公众免费或优惠提供服务的组织。它们必须得到资金或物资，但不能靠交易，最需要政府的培育。《指导意见》扶持政策的第四条，是很重要的举措，意义深远。但是，各级政府部门在向公益性社会组织购买服务中，或无意愿，或不善于，或不习惯，各行其事，范围和力度都不统一。而《指导意见》不是指令，效用有限。从市民角度来看，这是政府对自身转变职能的态度问题。

　　2、建议：有关部门制定实施“上海基本公共服务项目接受公益性社会组织参与的计划”，争取在“十二五”期间，市政府主管的基本公共服务项目全部接受社会组织的申请。政府只负责其中不能或没有社会组织承接的项目，集中精力指导社会组织，管好财政使用效益，从而实现职能转变。当然，这就要求政府建立统一的基本公共服务项目申请和审批制度，而这个制度的前提，是弄清楚哪些属于基本公共服务项目（或叫民生项目）。

　　3、说明：其一，从社会组织发展规律上看，无论政府是否培育，社会组织总会出现，也总会有培育者。事实上，自发的群众团体的数量远远超过了登记的数量，它们按自己需要而生，自给自足，自动形成了规模和分布。政府必须要积极扶持培育，并在培育中指导。

　　其二，从政府职能转变的趋势上看，应优先构建“基本公共服务”新体制，这是市民利益与政府职能的直接结合点。在这个新体制中，必须要有大量社会公益性组织的存在，犹如市场经济体制要有非公有制企业一样。它们发展了，政府才能转变职能。政府转变了职能，它们才能发展。为此，我们要正确理解政府组织与社会组织的关系。其实，政府是最大的公益性组织，就像党的宗旨一样。政府与社会组织，目标相同，功能各异。在人民利益的目标下，政府负责总体和基本，社会组织承担部分和特殊；政府侧重从全局出发，自上而下地关怀，社会组织侧重从具体出发，自下而上地关怀，从而构成社会生活的各种功能。在大多数情况下，政府与社会组织在各自功能领域内独立运行，如大量兴趣类群众组织，自得其乐，也丰富社会生活，不必与政府合作。而在功能相同的领域，它们需要密切合作，这主要就是指公共基本服务，如社会救助、养老服务等。

　　由于长期计划指令管理的习惯，公共基本服务恰恰是政府现行体制、能力和认识上的薄弱点。公共基本服务以公民基本权利为基础，它的财政预算与群众实际需要之间，有相当复杂的因素需要权衡，为谁服务？服务什么？谁来服务？如何把群众利益落实到位？是否尊重了群众处置自身利益的权利？这些都不是简单的操作问题。相同的愿望未必有相同的做法，惠民生还需要从民意，充分体现民生实际需要。政府可以在这个领域转变职能，引导公益性社会组织真正发挥自我需要、自我发起和自我管理的作用，使政府职责与市民需求有机合作，使公共服务有新的机制，实现“政府负责、公众参与”的新格局。上海建立居委会的初衷，就是市民协助解放军和政府维护自身安全，所以，居委会与公安部门有天然联系，因此也有权威性。如果在公共基本服务领域，政府与社会组织不能建立合适的关系，恐怕公益性领域乃至其它领域的关系很难有基础。

　　三、把培育公益性社会组织人才与实施人才战略结合起来

　　1、问题：社会组织中是否有一大批高水平人才，标志着上海社会建设的水平。未来的公务员队伍招聘、大学毕业生就业，都需要社会组织发展更快、地位更高，更具有吸引力。上海社会组织目前属于新型单位，社会影响和地位很有限，就业冷门，人才极其匮乏。《指导意见》已经提出了相关的建议，但还有具体操作和落实的问题。

　　2、建议：有关部门制定实施“上海公益性社会组织队伍培育计划”。重点落实两个目标，一是要使公益性社会组织像企业一样，有适应市场经济体制的独立的人事和薪酬制度，保证从业人员的劳动和退休得到公正公平的保障。这是社会组织存在的基础，否则谈不上吸引人才；二是使它们成为锻炼干部的地方。公益性社会组织与党政机关可以相互交流和聘用人才，在政协委员、人大代表中，应该为公益性社会组织代表人士提供职位。机关干部可以到公益性社会组织挂职锻炼等，社会组织工作的业绩甚至可以列入干部选用的资格要求中。

　　3、说明：其一，从待遇公正的角度来说，公益性社会组织因为服务于公益目标，其财产具有公共性质，其成员不享有组织的利益和服务特权，他们工作条件和收入待遇实际上远不如企业和行政机关，他们的劳动价值没有得到应有的尊重，而衡量标准也缺乏，这是政府应该主持公道的地方。

　　其二，从社会作用的角度来说，公益性社会组织的领导者，比较了解社会、理解民意，往往具有特别的社会感召力，是社会活动中相当重要的角色。所以，人才战略不能忽视了他们。而有志于党务和政务的青年人，政府要特别爱护他们的理想和行动，为他们提供一定参政议政的机会和学习提高的机会，帮助他们发挥积极的作用，不能与他们远离。总之，上海要成为现代化的国际大城市，就得要有一批高素质的公益性社会组织，就得要有一批高水平的社会工作者。