关于上海轨道交通法制化建设的建议

　　民进上海市委会

　　轨道交通的安全有序，是现代化国际大都市正常运行的基本要求,为了防范上海轨道交通未来可能出现的问题，必须尽早将各种可能的隐患纳入可控的范围，而立法无疑是最重要的手段之一。

　　一、上海轨道交通法制化建设的现状分析

　　2002年以来，上海市人大、市政府出台了八部法规，同时还配套出台了九部规范性文件，基本涵盖了上海轨道交通安全管理的各个方面。但从上海轨道交通的进一步发展和近期发生的一些安全隐患看，上海现有轨道交通安全管理方面存在法规体系缺乏系统性，有关规定与新形势、新要求有脱节等现象，概括起来主要有以下问题：

　　（一）法律规定本身存在问题

　　这方面比较突出的是《上海市轨道交通乘客守则》（简称《守则》）：

　　1、《守则》作为部门规范性文件缺乏法的应有效力。

　　目前上海规范轨道交通安全行为的三部主要的法规、文件，《上海市轨道交通管理条例》（简称《条例》）、《上海市轨道交通运营安全管理办法》（简称《办法》）属于地方立法，《守则》则属于部门的规范性文件。它们的法律效力依次为《条例》最高，《办法》次之，《守则》最低。

　　《守则》的实施本身存在合法性问题。比如，《守则》十三条规定：“乘客违反《条例》规定行为的，按照《条例》设定的罚则予以处罚。”《守则》是下位法，由下位法来规定上位法的违法后果显然不合适。

　　如《办法》第十四条对乘客行为的规定比较简洁，但《守则》中除了这些内容外，还涉及许多其他内容。在这种情况下，《守则》所规定的部分内容的合法性不能不受到质疑。

　　2、《守则》的不少内容属于轨道交通行为的文明化要求，而不是交通安全的行为规范。

　　如《守则》第五条，第九条，第十条，这些规定在很大程度上所反映的是轨道交通文明行为的需要。

　　（二）法律规定的轨道交通安全管理与实际运作存在较大的错位。

　　1、国家机关的行政管理权和运营单位的经营管理权相混淆。

　　从实际的轨道交通管理看，《条例》规定的市交港局及所属的市交通运输管理处作为轨道交通安全管理的主体地位没有真正体现。事实上起主导作用的是作为市属企业的轨道运营单位申通集团，不仅主导轨道交通的运营管理，而且主导规划建设。这显然不符合《条例》的规定。这一错位导致城市轨道交通安全管理的配角成了主角，而主要的管理部门反而成了轨道交通管理的配角。

　　2、法规对交通管理部门的“主管”、“负责日常管理和监督工作”与运营公司“日常管理工作”没有明确界定。

　　在实际运作中，轨道交通的建设由轨道交通建设指挥部负责，轨道交通的编制规划由上海申通集团负责，轨道交通的应急处理由轨道交通运营事故应急处理指挥部负责，市交港局予以配合。作为轨道交通管理主体的市交港局未能在轨道交通管理中有效发挥其主导作用。

　　3、轨道交通管理主体的行政权威不够，难以发挥作用。

　　市交港局作为本市轨道交通的行政主管部门，其所属的城市交通运输管理处也不是专门的轨道交通管理机构，行政级别为处级，而且实际负责轨道交通管理的部门只是该处的一个轨道交通科，同时，负责运营的上海轨道公司为市属企业，行政级别比市城市交通运输管理处还高一个级别。在这种情况下，行政管理和执法有相当难度。

　　4、行政处罚多头，不利于规范执法。

　　根据《条例》第四条的规定，市交港局可以委托上海市城市交通行政执法总队实施《条例》规定由市交港局实施的行政处罚。同时，轨道交通线路运营单位经市交港局认定后，也可根据授权实施行政处罚。此外，市公安局轨道和公交执法总队也可实施行政处罚。三家共同在轨道交通执法，而执法的依据又大致相同，难以避免执法上的交叉和不作为。

　　（三）轨道交通行为的文明化要求仅靠一部部门的规范性文件，难以发挥应有的法律规范力。

　　从轨道交通文明行为的要求看，有些轨道交通应当具备的文明行为规范还没有，有些规定在其他法规中有，如《条例》第二十四条，规定禁止乞讨、躺卧、擅自设摊、卖艺或者从事销售活动，而在《守则》中都没有。

　　（四）市民在促进轨道交通安全管理中的作用不明显。

　　无论是《条例》、《办法》还是《守则》，都只是把市民当作消极的法律适用者，或一个守法者，忽略了广大市民在创造轨道交通安全中的巨大的能量和作用，忽略了广大市民是法律的主人。

　　二、推进上海轨道交通法制化建设的若干建议

　　（一）将《上海市轨道交通乘客守则》修改为《上海市轨道交通乘客文明守则》。

　　由上海市人大制定地方法规或由上海市人民政府制定地方规章，以提升《上海市轨道交通乘客文明行为守则》的法律规范作用。

　　一要把分散在不同规范性文件中的乘客行为规范加以系统化，使之统一在《上海市轨道交通乘客文明行为守则》中，成为合理、系统的文明行为规范。

　　二要增加轨道交通乘客文明行为的类型。建议将占位，吃东西，讲脏话，大声喧哗，有伤风化的穿着，不雅观的乘坐行为等都纳入《上海市轨道交通乘客文明行为守则》的调整范围。

　　三要增加市民权利的相关规定，鼓励乘客在轨道交通中抵制不文明和违法的行为，轨道公司安检人员和公安人员对于在轨道交通中抵制不文明和违法的行为的乘客予以坚决支持。

　　（二）完善和修改上海轨道交通法规

　　1、提升轨道交通安全管理机关的行政层次。

　　由市建设交通委作为本市轨道交通管理的行政主体，承担全市轨道交通规划、建设、运营、监控及应急处理的全部管理工作。可参照2004年成立的市轨道建设指挥部，总指挥由分管副市长担任、常务副总指挥由市政府分管副秘书长担任，此外相关部门的主要领导担任指挥部的成员。这样做最大的好处是将全市轨道交通的工作纳入一体，能使上海轨道交通的发展和运行更加有序和规范化。

　　2、成立隶属于市交港局的轨道交通管理处和轨道交通行政执法总队。

　　为完善轨道交通的管理体现，市交港局可成立两个相应机构。一是与城市交通运输管理处并列的轨道交通管理处，专门从事轨道运行安全管理，有利于轨道交通管理的专业化和规范化。其次，成立专门从事轨道交通安全管理执法的轨道行政执法总队，以对应于公安机关2011年成立的上海市公安局轨道分局。轨道交通管理处和轨道交通行政执法总队不仅维护轨道交通的运行秩序，而且作为与运营方没有利益关系的第三方，以维护社会公共利益为目标，监督轨道运营单位的依法运营和管理。

　　3、修改法规，明确市交港局及其轨道交通管理处的权限和职责。

　　（1）相关法规的起草工作。

　　市轨道交通管理处承担轨道交通安全规范性文件的起草工作，加大轨道交通安全地方规章的制定和完善。

　　（2）确立执法职能。

　　应由市轨道交通执法总队负责对全市范围内轨道交通安全法律法规的实施进行执法。这一职能主要针对轨道建设单位和运营单位。建设单位在轨道线路建设时，要严格依照轨道交通的建设要求和合同文本建造。轨道线交付运行后如果出现由建设单位未尽责履行法定建设义务而造成的质量问题，应承担相应法律责任。市运输管理机构代表国家，对轨道交通建设单位追究相应民事责任。如果触犯刑律，则由市运输管理机构送交检察机关；负责运营单位在实施轨道交通运营管理中，要严格按照轨道交通安全法实施运营管理。对于不符合轨道交通安全法的行为，要敦促其立即改进；对于违反轨道交通安全法的行为并产生后果的，要追究其法律责任。运营管理部门有权自我设定管理方式、制度、手段等，但不得与轨道交通安全法相背离。

　　（3）确立管理职能。

　　一要区分轨道交通的行政管理和运营公司的业务管理。市交港局的行政管理职能包括轨道交通规划、建设管理、轨道交通应急处置管理及预防性常态性行政管理。通过这些管理完善上海轨道交通设施、提升上海轨道交通安全系数。而运营公司的业务管理是保证轨道交通安全运行的需要，乘客必须遵守运营公司安检人员的管理。这是两种不同的管理，不能将两者混同起来，更不能用运营公司的业务管理代替轨道管理部门的行政管理。

　　市轨道交通管理机构的常规管理要有法律的规范。通过立法，明确市轨道交通管理机构在防范事故中的责任、岗位及其程序。目前上海轨道交通已经建立了应急系统，但隐患防范制度和机制不够。轨道管理要把防范事故作为日常事务，做到源头抓起，岗位明确，手段有效，程序规范，真正实现静态和动态、整体和局部、行政和社会、全程和阶段相结合的全方位科学管理。

　　二要加大轨道交通行政管理部门对运营单位运营活动的监管。《条例》虽然规定了主管机关和日常监管机关，但如何管理、怎么管理，都没有明确的规定。同时，由于运营公司的管理需要而发生的日常管理频繁，在一定程度上替代了行政管理。为此，需要通过立法，明确规定轨道交通行政管理部门对运营单位的监管方式、手段和内容。特别是涉及到运营安全的或与运营安全有关的项目，必须经过轨道行政部门的监管认可。

　　三要修改《条例》和《办法》，以政企分离为原则，明确企业和政府在轨道交通管理上的不同权限。淡化和取消轨道交通企业的行政职能，企业不能再承担政府的行政管理职责。原由企业承担的本市轨道交通编制和管理的职能应回归政府部门，而企业的建设、运营职能应进一步市场化和专业化。