关于优化本市民办养老机构建设发展机制的建议

　　一、本市养老服务机构现状

　　市民政局社会福利处《2017 年上海社会福利年报》显示，截止 2017 年末，全市的138,361 张养老床位共由703 家机构提供。按组织形式不同，养老机构分为事业、民非和企业三种。

　　事业型机构纯系公办，约占总家数的10%。

　　民办机构则分民非与企业两类，主要差异为：民非机构的登记机关为民政局下属的社团局；其注册或开办资金不属于资本，原则上不允许分配结余，举办者对其投入的资产不再拥有财产权和处置权，视同捐赠给社会。企业型机构的登记机关为市监局（原工商局）；其注册资金属于资本投入，允许分配利润，投资人（股东）对其投入公司的资产拥有财产权和处置权。

　　二、养老机构沿革及现行管理政策分析

　　在养老受到广泛关注前，养老机构主要由政府直接举办，即隶属于市、区民政机关的社会福利院和老年公寓及街、镇政府自建自营的养老院。这些机构多属于“自收自支”事业单位，场地、设施由政府投入，运营中亦能获得补贴，且管理人员多有事业编制。2010年前后，社会福利院逐步改为“收支两条线”的全额拨款事业单位，以便于其更好地履行“保基本”职能。

　　近二十年来，民办养老机构发展较快。据《上海市养老机构评价报告（2018）》统计，68.2%的养老机构成立于2000 年之后，其中“民非”占绝对多数，政府也给予了他们诸多优惠政策，主要包括（1）按养老床位数量给予财政补贴，（2）开业起若干年内给予运营补贴，（3）按照民用标准收取水电煤等费用，（4）免收流转税，（5）民非机构聘用的护理员每月可获得300元的补贴。

　　2016年4月，市民政、工商局等颁布《关于养老服务业企业登记管理的实施意见》，放开了设立“企业”形式养老机构的政策限制，但成效有限：截止 2017年末全市703家养老机构中，企业似不足10家――其原因在于，与民非相比，企业形式养老机构拿不到床位和初期运营补贴，护理员也没有每月300元的薪资补贴；能享受的政策优惠，只有水电煤民用标准收费和免收流转税两项。

　　客观考察两类民办机构的经营方式，其实并无本质差异：企业、民非都是通过市场经营方式获取收入、弥补成本，以维持存续、谋求发展。政府、学界将两者分别定位为“营利性”与“非营利性”，并不切合实际情况。政府更据此在补贴、准入等方面区别对待，给民办养老服务市场长远发展造成的弊端已经凸显。

　　综合调查资料，民非机构举办者通过灰色渠道“曲线”获取经济回报的典型方式有两种：一是虚高成本费用，使结余减少，变相获得经济利益；二是通过申请“变更举办方”或私下转让理事会决策权等方式，在“体外”向受让方收取高额转让费。虽然政府也有多种制约举措，但很难改变部分“举办者”为获取扶持资金和政策优惠而滥用“民非”名义的贪欲。

　　三、优化民办养老机构营商环境的对策

　　1、缩小企业、民非形式养老机构的政策差异。将《上海市深化养老服务实施方案（2019-2022年）》中23条“支持各类主体进入养老服务市场”落到实处，扶持合适的企业运营公建养老服务设施，承接政府购买养老服务等。

　　重新审视各项补贴的合理性。比如护理员不论受聘于企业还是民非机构，她们的工作是相似的，且当下企业的经营困境普遍大于民非――故我们认为，至少在每月300元的护理员津贴上，政府应一视同仁。

　　2、进一步优化公立、公建民营养老机构“保基本”社会职能的管理举措。这些公共资源应更有效地履行公共职责，需要严格的规章制度、规范的操作程序和相关的监督机制，来筛选具备获得待遇条件的老人，防止非正常“人脉关系”侵蚀社会福利事业的公共服务效益。

　　3、保基本之外的养老服务市场中，“企业为主、民非为辅”是更理想的状态。

　　相较于民非，为企业量身定制的法律法规要全面得多；企业也更容易拥抱资本，融资亦更顺畅。放眼世界，企业都是最标准的市场主体。相较于企业，民非则更便于接受政府补贴或捐赠，却不适合拥抱资本、利用社会金融资源。

　　4、进一步规范民非养老机构法人治理结构。比如：加强中共党组织建设：党组织要做到合理参与决策、适度影响决策，不能流于形式；加强对“变更举办者”等转让控制权行为的监管。

　　5、为有意愿、有条件转为企业的民非养老机构开辟通道。比如曾接受过政府高额床位和初期运营补贴，现持续经营良好，却无归还补贴能力的民非机构，政府可参照共享产权“经适房”等模式，将原补贴转换为政府股份。

　　6、联合金融、财税等部门，探索面向老年人的特殊金融服务，在老人房产倒按揭、放心出租等领域细化落实普遍可操作的模式，提升养老人员的支付能力。