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我国协商民主制度的实践与发展
2015年6月11日
    

  协商民主是党和国家的一贯主张和长期实践。中共十八大提出“健全社会主义协商民主制度”,既有思想与实践上的基础,又是探索与发展的要求,在我国协商民主制度发展过程中具有里程碑的意义。

  中国共产党领导中国革命和建设的过程中,始终主张人民民主,团结民众,联合各界,始终坚持并不断完善中国特色民主政治发展道路。中国共产党领导的统一战线集中体现了协商精神,它在不同时期的实践,就是党与社会各界协商的过程。中共“五一口号”的发布、第一届人民政协大会的召开及《共同纲领》的制订,以“协商”建国,堪称“协商决策”的典范,为人民民主奠定了根本政治制度和基本政治制度。

  改革开放以来,社会主义协商民主制度随着我国基本政治制度载入了《宪法》而得到根本保障。协商民主活动的法律法规不断完善。上世纪90年代以后,协商活动在民主政治理论和制度中的地位得到了确定。江泽民同志对我国“协商民主”和“两种民主形式”作了专门论述。2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》明确规定:“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式”。政协的协商活动形式和程序不断规范,如探索建立了专题协商形式,形成了协商活动安排、协商活动进行、协商成果报送、协商意见处理和反馈等程序。行政和司法实践中更加注重协商民主的作用,如听政、信访、调解等活动明显增加。基层协商民主活动更加普及,制度化程度不断提高,如公民依据居民和村民委员会、社区的业主和物业委员会,职工代表大会和工会等组织,自发开展各种协商活动。

  在我国协商民主的探索实践中,中共十八大有独特的贡献。它在继承和总结的基础上,首次提出并系统论述了健全社会主义协商民主制度,确认了“协商民主”和“社会主义协商民主制度”的概念,规划和部署了“健全社会主义协商民主制度”的任务。这是中国共产党在社会主义民主问题上最新的实践创新和理论创新,是改革开放以来我国政治体制改革的重大探索和突破。

  中共十八大指出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”,这个重要论断表明,人民民主是社会主义制度的本质要求。民主政治是国家实现人民民主的政治制度,它需要选举民主和协商民主两种形式,协商民主的缺失或形式化,民主政治制度实际上就不算健全,社会主义人民民主的国体和政体的作用就有局限。协商民主制度作为人民民主的重要形式,在民主政治制度中运行,为民主政治制度服务,体现民主政治制度的价值,实现民主政治制度的功效。

  中共十八大提出“健全社会主义协商民主制度”,这是今后我国民主政治建设的重点任务和重大课题。它的基本要求是“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”,拓展公民有序政治参与的渠道,提高党和国家决策的科学化民主化水平,改进党的领导方式和执政方式,使我国社会主义民主政治制度的特色和优势更充分地体现,使人民民主得到更广泛、更充分的实现。为此,我们要在理论和实践中积极探索,认真思考协商民主制度建设中遇到的理论和实践重大问题,包括协商、民主、制度的内涵、形式、特征及相互关系,社会主义协商民主与选举民主的关系,协商民主制度与根本政治制度、基本政治制度、行政管理制度等的关系,协商民主活动的类型、主体、议题、方式、结果、效果等。此外,还有大量具体措施的问题。

  应该看到,“协商民主”是当今中西方都很关注的话题。上个世纪80年代,西方一批社会政治家从自由民主理论研究和政治制度实践的需要,提出了被我国学者译为“协商民主”或“审议民主”的理论或学说。尽管它们针对了代议民主和选举(票决)民主等政治制度实践中的问题,但主要还是学术层面上的主张。大致来说,它们强调共同体在政治上的共同性而非敌对性,提出建立开放、宽容、自由、平等的对话制度,为公民参与政治决策提供商议机会,创造一种新的民主形式,促进多元文化下的共识和合作。

  中西方对“协商民主”有各自的、阶段性的需要。关于西方的“协商民主”理论及其与我国“协商民主”的关系,需要专门的研究。这里需要指出的是,“协商民主”需要理论与实践的协调推进,当下,我们要高度重视“协商民主”理论研究,为“健全社会主义协商民主制度”提供良好的思想和理论准备,政党领导干部和理论工作者尤其需要率先学习,主动适应,认真总结和提升已有的理论和经验,从巩固和发展我国政治制度的大局出发,在解放思想、探索创新中增强“三个自信”,这也是本课题研究中的一个深刻感受。

  一、健全协商民主活动的类型与特性

  社会主义协商民主制度以协商活动为对象,专门规范和保障这种活动的开展。我们健全这种制度,先要准确认识对象。

  协商是人们各种交往和沟通活动中的一种,普遍用于处理社会和国家生活中的各种事项。它由协商者、事项、方式和效果等基本要素构成。

  1、“协商”活动的类型。为了便于表达,本课题按不同用途把“协商”分为两大类。一类是“社会协商”。这是指社会成员之间为共同事务而进行的协商活动,属于中共十八大报告所说的“基层民主协商”活动的范畴。它最简单的形式是个体之间直接进行的“私人协商”,如家庭成员之间商议家务分工,俗称“私了”。但在社会生活中,“私人协商”往往是按一定的公共规则进行的,如按宗族仪规、社区公约、组织章程、行业守则等进行的协商。另一类是“政治协商”。这是指政治性组织之间按照政治制度的要求对公共决策进行的协商,如在我国根本政治制度、基本政治制度、行政管理制度以及司法调解制度中的协商等。

  2、“协商”活动的特性。大致来看,“协商”的基本特性是:(1)为特定的事项。与聊天或漫谈等活动不同,协商往往是针对特定的事项。这种事项因矛盾或困难,单方面不能处置;(2)由特定的协商者参与。与咨询或求教等活动不同,协商者在该事项的处置上有权益、义务或责任,但认识或诉求不尽相同;(3)有谋求合作的意愿。与通牒或抗议等活动不同,协商往往是为了避免对抗,争取通过沟通解决矛盾;(4)有较强的自主性。与武力或执法等活动不同,协商是自愿、自发和自主进行的,可以没有外力强迫,操作也灵便。

  “协商”的可贵之处在于:它体现了人们避免对抗、民主合作的善良愿望。经验表明,成功的“协商”可以增进谅解,消除误会,既表达诉求,又修正诉求,进而达成共识,解决矛盾,实现民主自治。如第一届人民政协大会的召开及《共同纲领》的制订,就是典范。

  “协商”的局限性在于:它由利益相关者靠自觉自律来协调利益矛盾,缺乏强制的约束力,协商的过程和结果容易变更,成功率有限,尤其难以解决强弱明显的各方之间的利益纠纷。要在政治和社会生活中推进协商民主,就得发扬“协商”的优点,弥补其不足。(1)协商者要有良好素质,包括理性的预期、充分的耐性、平等的姿态、有效的表达等。尤其是在“私人协商”中,个体素质直接决定了协商效果,只要一方诚意或理性不足,协商就会终止或失效;(2)协商需要借助规则。规则就是“公器”,具有“他律”的力量,可以弥补协商约束力不强的问题。规则越有公信力,协商的功效越充分。“私人协商”最自由,甚至没有范式,其协商效果最难以把握。政治制度是国家最高层次的公共规则,“政治协商”的制度化要求最高,权威性最强,操作上最规范;(3)“协商”意识要协调发展。个体意识和公共规则是相互依赖、相互作用的。现代民主社会的发展,既激发了个体的维权意识和协商需求,也引导了个体的权益理性和协商动机,进而更依赖公共规则;(4)“协商”活动要全面推进。“社会协商”与“政治协商”密切关联,相互作用,共同作用于政治民主与社会民主的协调发展。“政治协商”是“社会协商”的顶层形式。中共十八大报告提出“健全社会主义协商民主制度”,这是协商民主活动的政治制度保障。“社会协商”是“政治协商”的基层形式。中共十八大报告提出“积极开展基层民主协商”,这是协商民主活动的社会基础。在一个单位、组织和国家里,其内部规则会影响协商活动的地位和效果。所以,“协商民主”需要在各类协商活动中探索,社会共同体都需要研究自身的公共规则与协商活动的关系。这与我国基本政治制度包含着基层群众自治制度,而它们都需要推进协商民主的道理是一样的。

  二、健全协商民主的活动规则

  “协商民主活动”是以民主为价值取向的协商活动。中共十八大报告中指出,“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”,所以,“社会主义协商民主”的本质和灵魂是人民民主,目的是充分发扬人民民主,这决定了它的活动规则。

  1、健全“协商者活动”的规则。“民主参与”是协商民主的基本要求,但“由谁来协商”,需要在实践中具体把握好。协商活动的参与者就是协商者。在“私人协商”中,协商者是协商事项的当事者或其委托者。在“政治协商”中,协商者主要是与决策事项相关或政治制度规定的社会群体或组织的代表。在我国现行的主要协商活动中,协商者的资格和产生程序等,都由政治制度和法律法规规定,如政协制度对政协委员、职工代表大会制度对代表等规定。但制度和法律法规对他们的职责规定,并非专门针对协商活动,这容易造成协商者的产生与协商活动要求的脱节。

  为与政治制度和法律法规相配合,促进和保障协商者履行协商职责,尤其是协商者在“政治协商”中的代表性作用,我们应该完善协商活动的规则。(1)要规范协商者的活动和条件,比如,协商活动如何请假,协商者的活动时间如何保障等;(2)要规范协商者与其所代表的组织或群体的关系,比如,协商者如何表明意见的来源或代表性,协商意见如何得到所代表的组织或群体的评价。必须指出的是,在“政治协商”中,协商者必须发扬社会主义民主的精神,必须维护社会主义的民主政治制度、宪法法律和社会道德,这是社会主义协商民主活动的基本准则。协商者必须认同和承担这种公共责任,其所代表的组织或群体也因此要承担举荐和监督的责任。

  2、健全“协商事项”的规则。“协商民主活动”的事项就是需要发扬民主的事项。但“什么事项需要协商”,需要通过协商活动规则来具体把握。(1)要协商确定议题。按中共十八大报告,“社会主义协商民主”活动以“经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题”为主要协商事项。原则上讲,与民生关系越重大、越紧密的事项,越需要发扬民主,越应该作为协商事项。所有协商者都可以提出建议议题,但事项的决策者有责任提出议题,有责任征求和协调各协商者的意见,争取形成共识,并负责汇总和制订议题计划。协商者对议题的意见,可以在协商中表达或保留。同时,议题确定以后,需要给协商者充分研究的时间;(2)要安排在决策(包括决策调整)之前。民主决策是民主政治的核心环节,“协商民主活动”要针对制度中的决策,为决策提供依据。相应地,不属于或不准备决策的事项,不列入协商议题,如情况通报、工作总结等。

  3、健全“协商方式”的规则。“协商民主活动”是多方平等参与的活动。但“怎么充分发表意见”,需要通过协商活动规则来具体把握。(1)要有召集制度。一般来说,事项的决策者或议题的提出者应该是协商活动发起者和召集者,各方都可以提议召集;(2)要允许各抒己见。协商不同于决策,协商各方都有充分的知情和建言的权利和责任,都可以从各自角度对事项进行分析研究,都可以发表意见、征求意见、倾听意见,都对自己的意见负责,不代替或阻止他方意见,不对事项作决定。意见可以不集中,可以留待再协商。相应地,不属于协商方式的活动,不指定为协商,如辅导报告等。

  三、健全协商活动所依据的民主政治制度

  “社会主义协商民主”活动在根本政治制度和基本政治制度框架中运行,这是推进协商民主广泛、多层、制度化发展的根本途径和保障。根本政治制度所决定的事项,都是国计民生,最需要民主,最需要协商。人大保证国家权力体现人民意志,关键是依靠人大代表。在人大制度中推进协商民主,比如,完善代表的审议权,建立有利于协商的“审议”活动规则,发挥“协商者”的主动性。再如,完善人大代表产生制度,建立健全投票之前的协商机制等。在人大制度的执行中,行政管理制度也需要推进协商。各级行政机构依法管理公共事务,其决策与民众的利益关系最直接、最具体、最大量,也是民众知情、参与的重点,应依法充分开展协商,以实现党和根本政治制度的宗旨。(1)行政机构依法决策,就要依法协商。凡法律法规规定的协商、论证或听取意见的程序,都应开展协商,并形成公开的协商规则;(2)对行政决策的协商,首先要充分依靠人大制度和政协制度,在人大和政协开展专题协商。在此基础上,行政机构就具体决策内容需要,召集利益相关者开展协商,为特殊问题的解决提供专门的协商机会,如某建设项目决策前的对口协商等;(3)行政机构要充分尊重协商意见,本着积极吸收的态度制订决策,并对决策向协商者做充分的说明。

  基本政治制度与根本政治制度相配合,根据国情,保障中国共产党团结和领导社会各方,处理中国社会中的重要关系,实现人民民主,是中国政治制度的显著特色和优势。“健全社会主义协商民主制度”的根本任务,就是要发挥这些制度的优势,拓展公民有序政治参与的渠道,提高党和国家决策的科学化民主化水平,改进党的领导方式和执政方式,推进民主政治建设。

  1、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中的协商。中共同社会各界开展协商,是民主决策的主要形式,也是我国协商民主的专门制度。它有两种基本形式,一是中共在政协同参政党和各界代表人士协商,一是中共同参政党和各界代表人士协商。以政治协商为特征。执政党有主导作用,包括在协商姿态、协商活动组织和协商意见吸收等方面;协商者都有代表性作用,既要维护共同的政治原则,又要充分反映特定群体的合法利益诉求;议题针对政治、社会格局中的重大问题,且与政权机关、行政机构的决策紧密联系。

  第一,中共在政协同参政党和各界代表人士开展最广泛的协商。第一次全国政协大会的召开,创立了新中国“协商民主”制度。其对建国大略制订的《共同纲领》,堪称“协商决策”的典型。人民政府成立、人民代表大会制度确立以后,政协从国情出发,以民主、团结为主题,以大联合、大团结、大统战的组织优势,专就国家重大事务进行最广泛的政治协商。

  中共十八大报告提出“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”,这就要发挥其制度优势。正如俞正声主席在政协第十二届全国委员会常务委员会第一次会议上的讲话中指出,要使政协“成为反映各界意见、呼声的重要机构,成为帮助和监督党委、政府改进工作的重要力量,真正起到‘基本政治制度’的应有作用”。其一,要确保“协商在决策之前”。政协的协商内容最广泛,议题可选性大,政协委员意向多样。在这种优势下,要建立协商内容的协商机制,使政协委员在提出提案或意见之前,各级党委、人大和政府在制订决策计划之前,有充分的沟通,使协商针对决策、帮助决策。其二,要确保协商活动效率。政协的协商形式多样,发表意见机会充分,环境宽松,有专题的、对口的、界别的、提案办理等协商平台,有书面的、口头的方式。在这种优势下,要规范活动形式,增强活动效果。政协的各种协商活动形式,从全体会议、分组或联组会议,到专题、对口、界别、提案办理等协商活动,要建立更统一的分类依据,精简活动安排,用尽可能少的活动达到畅所欲言的效果。其三,要发挥委员的代表性作用。政协的代表性最全面,30多个界别的政协委员可以充分反映社情民意。在这种优势下,要完善政协委员产生的协商机制,强化推荐与被推荐的关系,强化推荐与委托的关系,强化个人与组织的社会责任。

  第二,中共同各民主党派和各界代表人士开展专门协商。这是多党合作制度下的政治协商活动,具有政党协商或党际协商的特征。政党关系在社会关系中具有核心的地位,政党协商是政治协商的核心所在,自然也是协商民主的关键环节。协商是多党合作的应有之义,没有协商,合作就不能体现民主,所以,政党协商是执政行为的必要部分,对政治建设具有直接的作用,它可以使执政党充分了解民情民意,客观判断社会需求和关系,科学制定治国理政的方略,从而在维护人民利益、促进社会进步中巩固领导地位。

  政党协商要强调政党组织特征、优势和责任。其一,要坚持政治共识。在协商中,中共和党派都坚持社会主义政治方向、政治价值观和多党合作“十六字”方针。其二,要聚焦党建党务。大凡政党在多党合作制度理论和实践中的普遍问题,都应可以作为协商议题。其三,要维护组织权威。无论是协商内容还是方式,都应该注重组织的整体作用。协商意见要体现各自成员及所代表或联系的群体的共识,意见的形成都应该有组织程序。其四,要强调合作共事。在政党协商中,中共自然是主导者,这是执政地位的具体表现。为执政而主导协商,就要充分发挥参政党组织的作用,保证协商的活力和效果,使执政可以充分了解民情民意,客观判断社会需求和关系,科学制定治国理政的决策,从而在维护人民利益、促进社会进步中巩固执政地位。其五,要规范活动形式。现在的党外人士座谈会、民主协商会、情况通报会、小范围谈心会等常规性的活动,从名称和实际运行来看,党外人士座谈会是比较成熟的政党协商活动,民主协商会实际上是以人事为专题的会议,名称过于宽泛,缺乏协商活动的特征。小范围谈心会实际上是个别交流,规模上很难称为“会”,议题也不确定,类似于个别协商。此外,各地还有其它名目的政党协商活动。从规范角度说,政党协商活动不必多种多样,应有统一名称,形成制度文本,如政党协商或党外人士协商活动,其中,可以有个别协商、多方协商等形式。

  2、民族区域自治制度中的协商。这是民族区域自治制度实践中专门的协商活动,具体可以理解为两方面的要求。其一,自治机关行使自治权过程中的协商。根据《中华人民共和国民族区域自治法》第五十一条规定,“民族自治地方的自治机关在处理涉及本地方各民族的特殊问题的时候,必须与他们的代表充分协商,尊重他们的意见”。在实践中,它要确定内容,使“特殊问题”成为具体议题,使这些议题既来自于决策的需要,又来自于各方的需要;它要确定协商者,使“他们”在“问题当事人”中具有代表性;它要确定规则,把因问题而随机协商与常规协商结合起来,使协商既充分又规范。其二,民族区域自治制度是执政党基本政策的产物,它要体现国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神,要体现国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。这不仅需要靠制度的有效运行,还需要靠制度的完善。而制度的完善,取决于党的基本政策和领导作用。从制度决策层面上看,关于民族区域自治制度和政策建设中的重大问题,也需要有相应的协商机制,为法律法规的制定和修改提供依据。这种协商,应该在全国和自治区人大、政府的相关决策之前,应该成为全国和自治区政协专门的协商议题。同时,执政党同各民族代表协商,应该是其中必要的环节,有规定的渠道和方式。

  3、基层群众自治制度中的协商。中共十八报告指出“积极开展基层民主协商”,这种协商直接与个体利益相关,既有私人协商,也有组织内部的集体协商,对社会秩序影响很大,基层群众自治制度是这种协商的基本保障。其一,要切实体现基层群众自治制度的作用,贯彻好《城市居民委员会组织法》、《村民委员会组织法》等法律法规,建设好这些最基本的群众自治组织。它们是依法开展基层协商民主的基本组织,协商是它们的基本工作方式和任务,居民和村民是协商主体,他们共同协商自己的事情,形成自我管理的共识。其二,要不断完善基层群众自治制度。凡组织都有内部利益关系问题,都需要民主管理。组织在决定涉及内部共同利益的重大事项前要有协商。组织在制订章程、规则和纪律时都要为正确处理人际矛盾提供依据,发挥私自协商的作用。组织还要帮助成员之间协商解决矛盾。所以,基层群众自治制度要适应全社会民主建设的需要,要保障职工代表大会制度及工会等各种群众组织开展协商民主,使各种群众协商民主活动得到同样的依据。其三,基层群众自治制度也是执政党基本政策的产物,它以保障人民的民主权利作为指导思想。关于这个制度和政策建设中的重大问题,也需要有相应的协商机制,为法律法规的制定和修改提供依据。这种协商,应该在各级人大、政府的相关决策之前,应该成为各级政协专门的协商议题。同时,执政党基层组织同群众组织代表的协商,应该是其中必要的环节,有规定的渠道和方式。