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探索加强基层建设的新途径
2015年6月11日
    

  加强基层建设对上海来说是一件大事,中共市委、黄浦区委都把加强基层建设作为今年头号调研课题。在多元化的社会治理体系中,基层是社会的单元细胞,基层同时又是中共的执政之基、力量之源。基础不牢,地动山摇。因此,社会治理的关键在于夯实基层基础,要在创新社会治理中不断加强基层建设。

  一、基层建设的新要求

  习近平总书记在中共十八届三中全会上,将全面深化改革总目标设定为“推进国家治理体系和治理能力现代化”。核心是用“治理”代替“管理”,这是治国执政理念的重大突破,是将政府的“他治”、市场主体的“自治”、社会组织的“互治”结合起来,形成政府、市场和社会协同共治的“善治”模式。

  城市治理是国家治理的重要基础,是社会治理的集成彰显。加强基层建设是城市治理现代化的重要环节,是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。夯实基层建设基础必须创新社会治理。强调“社会治理”而非“社会管理”,这不是简单的词语变化,而是思想观念的变化。正如习近平总书记强调的:“治理和管理一字之差,体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”。

  二、基层建设的新问题

  社区是社会的基本元素,是人群、机构、资源聚集的地方,同时也是问题、矛盾、风险积聚的地方。社区管理水平高低,关乎民生发展和社会和谐,集中体现政府的执政能力。过去主要是以全能型政府为管理主体,以行政命令和强制手段为主要方式,以“单位体制”和“街(道)居(委会)体制”为基础,以户籍制度、职业身份制度和档案制度为保障,以维护社会稳定为主要目标。这一管理体制是由计划经济体制下的行政、社会体制沿革而来,保留了较多的计划色彩。随着我国城市工业化、市场化、城镇化、信息化的深入发展,原有管理体制面临巨大挑战。

  一是城市建设快速发展,使社区公共服务压力剧增。城市居民在教育、医疗、文化、交通等方面的公共服务需求快速增长,老龄化社会进一步加剧压力,政府垄断公共服务资源和包揽公共服务供给已明显力不从心。

  二是社会阶层结构变动,使社区稳定面临挑战。在个体工商户、私营业主、外企高管、律师、会计师、自由作家等城市新兴阶层产生,大量农民工等城市新居民出现的情况下,如何形成既充满竞争活力又和谐有序的社会秩序,对社区管理提出了巨大的挑战。

  三是传统单位体制的弱化,使社区原有管理体制难以为继。随着经济体制的深刻变革,我国社会生活的组织方式也发生了从“单位人”到“社会人”的变化。新产生的就业组织通常仅是工作场所,不再是什么都管的“单位”,个人享受的公共服务和社会福利需要越来越依赖社会化、市场化机制解决,单位对个人的社会管理功能逐渐消解。

  这些变化对社区管理体制提出的挑战,迫切要求我们走出一条与社会主义市场经济和民主法治相适应的社区治理新路,其中加强基层建设尤为重要。

  三、加强基层建设的新途径

  加强基层建设,实现社区治理,要引导居民自治、培育社会组织参与、纳入法治轨道,充分发挥社区治理的作用。

  第一,依托居委会引导居民自治

  拓展居委会的自治结构。居委会是居民自治的基本组织形式,而居民自治的要义在于居民共同管理社区公共事务。社区居民在日常生活中基于共同爱好结成了很多志愿性质的群众团队,群众团队在管理特定类型的社区公共事务上有着重要的贡献,因此将群众团队纳入到以居委会为中心的自治结构中去,是整合社区内部资源、提升基层自治程度的关键性步骤。除了社区居民,社区内的机关、企事业单位、社会组织等也是社区的组成元素。共同的地域使得其与社区之间天然存在着很多共同利益,如良好的社区治安、整洁的社区环境等,这意味着这些机构、组织一方面分享了社区治理的成果,一方面也有参与、帮助社区自治的责任。提升城市基层治理的层次和水平,必须发挥这些元素在资源等方面的优势,完善其参与基层治理的协商合作机制,实现其对所在社区的深层次嵌入和回归。

  开发社区公共事务。社区公共事务是基层群众自治的基础,社区必须首先存在公共事务才能谈及自我管理或者治理。目前由于居委会的行政化,社区大量的公共事务没有得到居委会的应有重视,造成了社区公共事务以潜在的形式即社会公共问题的形式存在于社区之中。就推进社区基层治理而论,转化社会公共问题为社区公共事务,很可能成为转变城市基层治理现状的枢纽。因为一旦社区充满了公共事务,社区居民就不得不组织起来参与到同自身利益密切相关的基层治理过程中去。

  第二,培养社会组织参与治理

  社会组织的业务领域涉及经济社会各方面,在促进经济发展、繁荣社会事业、提供公共服务、增强社会自治等方面可发挥更积极作用。

  社会组织对促进区域经济转型发展有助推作用。区域经济发展的核心,是充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,激发市场主体的活力和创造性。但政府简政放权不能造成监管真空,行业协会、商会等社会组织通过开展调查统计、行业规划、标准制定、资质评定和诚信体系建设等途径,可以加强行业自律,协助政府加强宏观调控和市场监管,完善市场经济体制。社会组织可以发挥专业、信息、人才、机制等优势,做单个企业想做做不到、市场需要却无人做、政府能做但效率低的事,是促进经济转型升级和实现经济平稳较快发展的重要“催化剂”和“助推器”。

  社会组织对完善城区公共服务体系是有效补充。而社会组织在提供公共服务,包括提供人才培训、医疗卫生、老龄工作、文化教育、科学研究等方面具有天然优势。社会组织体制灵活,涉及面广,贴近群众,不仅有助于拓宽公共服务范围,丰富公共服务内容,弥补政府公共服务不足,而且有助于体制上改进公共服务供给方式,降低行政成本。

  社会组织的全面参与有利于促进社会安定和谐。当前我国发展面临着一系列挑战,社会矛盾明显增多。为此,要改进社会治理方式,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动,创新预防和化解社会矛盾体制。社会组织是社会善治的“润滑剂”和“缓冲器”,通过开展矛盾调处、心理疏导、精神慰藉等活动,促进邻里和谐;通过开展社区矫正、治安巡逻、法律咨询宣传等活动,维护社会稳定。在目前群众公民意识和权利意识不断增长的情况下,社会组织恰恰可以发挥专业、公众参与和公益立场等优势,引导群众理性表达诉求,避免产生群体无理性行为。

  社会组织参与精神文明建设有助于弘扬正气。社区治理需要物质文明和精神文明两手抓,一个文明、和谐、现代的社区,需要繁荣的文化和昂扬的精神。社会组织所具有的公益理念和志愿精神,对于现代社会是一笔宝贵的社会资本。社会组织有助于培育公民的参与意识、奉献意识、集体意识。特别是大量社会公益组织,在开展减贫济困、安老抚幼、环境保护等活动的同时,也向社会传播了公益理念和志愿精神,将社会主义核心价值观潜移默化、润物无声地内化到每个人心中。

  第三,把治理纳入法治轨道

  社区治理要将法治化作为重要手段。法治化手段与其他社会规范相比,法律具有权威性、普适性、稳定性等固有特征,体现了国家意志,是确保社会有序化发展和社会稳定的决定性力量,建立在法治基础上的治理体系是实现政治清明、社会公平、民心稳定、长治久安的根本保障。

  法治化治理体系贯穿立法、执法、司法、守法整个过程,凸显治理过程的民主性、公开性、回应性,在社会转型、矛盾凸显的新时期,法律是调节关系、规范行为、消除矛盾、弥合分歧、维护秩序、实现和谐的最有效手段。公众在了解和通晓法律的同时,必将牢固树立法律信仰,自觉地将法律要求内化为自己的行动准则,国家的向心力和凝聚力将越来越强,社会治理体系的基础将越来越坚实。

  法治最基本的特征是法律至上、权利平等、权力制约,强调对公共权力的合理配置和依法制约,把权力关进制度的笼子里,把治理纳入法治轨道。强调以法治化手段推进社会治理,要求我们善于用法治精神引领社会治理、用法治思维谋划社会治理、用法治方式破解社会治理难题,把社会治理纳入法治轨道。

  总结而论,加强基层建设必须依靠政府机构和社会力量共同行动,而社会力量对基层社区治理的参与就意味着必须发展社区居民自治,这不仅需要改革现行的街道-居委会体制,更重要是整合社区内部的社会组织资源,进一步激发社会组织活力,加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治,建立健全预防和化解社会矛盾的体制和公共安全体系,这是加强基层建设的重要环节和有效举措。